Så mycket kostar skolan

Svar på vanliga frågor om vad skolan kostar, hur den finansieras och hur resurserna fördelas.

Kostnader och vem som betalar

Vad kostar skolan totalt sett under ett år?

  • Enligt SCB:s statistik var kommunernas kostnader för skolan och annan pedagogisk verksamhet sammanlagt knappt 293 miljarder år 2018.
  • Förskolan kostade cirka 79 miljarder, grundskolan inklusive förskoleklass 129 miljarder och fritidshem 19 miljarder.
  • Gymnasieskolan kostade drygt 44 miljarder, kommunal vuxenutbildning 5,9 miljarder och svenska för invandrare 3,7 miljarder.

Vem betalar vad?

  • Skolan bekostas till allra största delen av kommunerna. De får nästan 70 procent av sina intäkter från den kommunalskatt som invånarna betalar. Cirka 14 procent av kommunernas intäkter består av generella statsbidrag som räknas fram i det kommunalekonomiska utjämningssystemet.
  • Utöver generella statsbidrag finns det riktade statsbidrag som utgör ungefär fem procent av de totala intäkter.
  • Övriga intäkter består av bland annat avgifter, exempelvis den avgift som föräldrar betalar för att ha sina barn i förskola och fritidshem.
  • År 2017 administrerar Skolverket runt 70 olika riktade statsbidrag omfattande total cirka 15 miljarder kronor för olika ändamål i skolan och förskolan. De största bidragen är de för maxtaxa i förskola, karriärtjänster för lärare och höjda löner för särskilt skickliga lärare. Därtill kommer bidrag som kommunerna kan få från andra statliga myndigheter, exempelvis ersättningar från Migrationsverket för asylsökande barns skolgång

Hur mycket av skolans pengar går till administration?

Det går det inte att svara på, eftersom det läggs olika innebörd i begreppet administration. Ibland inkluderas både skolskjuts och skolmat i begreppet, vilket är missvisande. Kommunerna har en lagstadgad skyldighet att erbjuda skolskjuts och skolmat.

Ibland beskrivs administrationen av skolan i termer av byråkrati, vilket även det är missvisande. Byråkrati är ett begrepp som används i svepande ordalag och i nedsättande syfte för att beteckna vad som uppfattas som onödig administration.  

Självklart ska onödig administration undvikas. Men det är inte det som den administrativa personalen på skolor och kommunernas förvaltningar ägnar sig åt. De utför sådant som kommuner är skyldiga enligt lag att göra. Utöver att vara huvudman för och alltså driva de kommunala skolorna är kommunerna ålagda enligt skollagen att sköta en rad andra uppgifter rörande skolan. Några exempel:

  • Genom upphandling eller på annat sätt se till att alla elever som har rätt till skolskjuts får det.
  • Varje kommun måste ha koll på att alla skolpliktiga barn går i skolan någonstans.
  • Varje kommun måste följa upp vad äldre tonåringar som inte går eller gått i gymnasiet gör.
  • Kommunen ansvarar också för att den har system och rutiner för att konkurrensneutralt och rättssäkert fördela och betala ut pengar till varje skola där det gå elever hemmahörande i kommunen. I och med det fria skolvalet kan eleverna vara spridda på många olika skolor både i och utanför kommunen, vilket medför ytterligare administration.
  • Med jämna mellanrum rapportera en rad uppgifter till statliga myndigheter såsom Skolverket och SCB.

Skillnader i kostnader

Får skolan allt mindre pengar?

Nej, det är en missuppfattning att det satsas mindre och mindre på välfärdstjänster som skola, vård och omsorg. I själva verket är det tvärtom, resurserna till välfärden ligger idag på högre nivåer än någonsin tidigare (”Välfärdstjänsternas utveckling 1980-2012. Ökande resurser och växande behov”, SKL 2014).

Välfärdstjänsternas utveckling 1980–2012 – Ökande resurser och växande behov

Kommunerna lägger nästan hälften, cirka 43 procent, av sina pengar på de olika skolformerna och andra pedagogiska verksamheter. Den näst största utgiftsposten för kommunerna är äldreomsorgen, som kommunerna lägger cirka 20 procent av sina pengar på.

Det är sällan som alla som arbetar i eller ansvarar för en verksamhet är helt nöjda med de resurser som man har att röra sig med. Det faller sig ganska naturligt att verksamheter ofta önskar sig mer resurser än vad de har. Men den svenska välfärden finansieras med skattemedel och det måste alltid göras prioriteringar om hur de ska användas och fördelas.

Kommunerna och landstingen måste göra prioriteringar mellan de verksamheter som de ansvarar för, precis som staten måste göra prioriteringar mellan de verksamheter som den ansvarar för. Om det var staten som finansierade skolan hade den alltså varit tvungen att göra motsvarande prioriteringar mellan skolan och exempelvis socialförsärsäkringssystemet, försvaret samt universitet och högskola.

Ger mer pengar bättre resultat i skolan?

Det finns inget som tyder på att mer pengar till skolan per automatik leder till bättre resultat. Det visar bland annat de öppna jämförelser som SKL årligen tar fram för både grund- och gymnasieskolan. Kommuner med jämförelsevis höga kostnader kan ha förhållandevis låga resultat, och vice versa.

Det talar för att det är hur pengarna används som avgör vilka resultat som eleverna når. Och att såväl kommuner och skolor som staten måste bidra till en samlad kunskap om hur de pengar som läggs på skolan används bäst.

För kommunernas del handlar det om att utveckla former för att följa upp hur resurserna används på skolorna och om kommunens sätt att fördela resurserna är effektivt. För skolor, både kommunala och fristående, handlar det om att ha ett systematiskt kvalitetsarbete där man utvärderar sina arbetssätt och förändrar dem efter vad som visar sig ge bäst resultat.

För staten handlar det om att öka utbudet av praktiknära forskning om vad som är effektiva arbetssätt och metoder.

Varför kostar skolan olika mycket i olika kommuner?

Kommunerna ser olika ut när det gäller exempelvis geografiska förhållanden och befolkningsstruktur. Det gör att skolan kostar olika mycket i olika kommuner. Så var det även före det att kommunerna tog över finansieringsansvaret från staten i början av 1990-talet.

Exempelvis har glesbygdskommuner ofta högre kostnader än övriga kommuner. Det är kostsamt att driva små skolor i glesbygd, eftersom de oftast har stora lokaler i förhållande till antalet elever. Även personalkostnaderna blir höga per elev om antalet elever är lågt. Därtill kommer kostnaderna för att ordna skolskjuts för eleverna.

En annan förklaring till skillnader är att lokalkostnaderna varierar mellan olika delar av landet och tenderar att vara högre i storstadsområden. Vidare har en del kommuner svårare än andra anpassa sin skolverksamhet efter minskningar i antalet elever, som kan bero dels på demografiska förändringar och dels på att elever väljer att gå i andra skolor än kommunens egna. Svårigheter att anpassa kommunens egen skolverksamhet efter detta genererar ofta högre kostnader, åtminstone under en viss tid.

I debatten påstås ofta att eleverna når olika resultat för att kommunerna satsar olika mycket på skolan och att bara det är ett argument för att låta staten ta över hela finansieringsansvaret för skolan. Men spridningen i kostnader per elev i grundskolan mellan kommuner har inte ökat, utan tvärtom minskat något under perioden 1989-2011 (”Resurserna i skolan”, Statskontoret 2013:10).

Resurserna i skolan, Statskontoret

Generella och riktade statsbidrag

Vad är skillnaden mellan generella och riktade statsbidrag?

De generella statsbidrag som kommunerna får är inte avsedda för någon specifik verksamhet utan är, liksom skatteintäkterna, föremål för politiska prioriteringar i respektive kommun. Inför varje år tar kommunen ställning till hur mycket av dessa pengar som tilldelas varje verksamhetsområde såsom skola, äldreomsorg, socialtjänst, kultur och fritid med mera.

De riktade statsbidragen avser däremot att finansiera ett specifikt ändamål eller uppdrag och måste användas till det. Exempel på riktade statsbidrag som idag finns är karriärtjänster för lärare, personalförstärkningar inom elevhälsan och skolgång för så kallade papperslösa barn. Dessa och andra riktade statsbidrag inom skolans område ansöker kommunerna om hos Skolverket.

Varför tycker SKL att generella statsbidrag är bättre än riktade?

De senaste åren har det införts fler och fler riktade statsbidrag, inte minst inom skolans område. Det är visserligen positivt att skolan med det får mer resurser, men tidsbegränsade riktade satsningar kan också ha en negativ inverkan på resursanvändningen och skapa tids- och kostnadskrävande administration. Det kan till och med vara svårt för kommuner att hinna ta del av alla satsningar.

Vissa riktade statsbidrag har en konstruktion som kräver en medfinansiering från kommunens sida eller på andra sätt medför merkostnader, vilket även det kan göra det svårt för en del kommuner att ta del av satsningarna.

Det kan även vara så att de statligt initierade satsningar konkurrerar med kommunens egna satsningar eller prioriteringar och på så sätt passar dåligt in i tiden. Därför anser SKL att tillskott från staten till kommunerna helst ska ges i de generella statsbidragen. 

Skolverkets rapport

Riksrevisionens rapport

Så kan de riktade statsbidragen till skolan bli färre

SKL:s grundinställning är att statliga tillskott i första hand bör ges i form av generella bidrag till kommunerna och regionerna. Men att det också kan finnas situationer där olika riktade bidrag kan vara ett komplement, främst för att stödja utvecklingen.

Modell för klassificering av statsbidragen

Som underlag för ett arbete med att förändra statsbidragen mot en större andel generella bidrag har SKL utarbetat ett förslag till klassificeringsmodell för statsbidragen till skolan.

Modellen består av tre delar där en uppdelning görs mellan generella bidrag, »klustrade« utvecklingsbidrag och riktade statsbidrag, vilket kan illustreras så här (bild nedan):

Generella bidrag

Till gruppen generella bidrag kan sådana befintliga statsbidrag föras som till exempel syftar till att förstärka eller förbättra verksamheten och som riktar sig mot alla kommuner. I stället för att vara riktade stimulansbidrag kan de på så sätt bli en del av den generella finansieringen av sådan verksamhet som kommunen bedriver inom ramen för den lagstiftning och övrig reglering som redan finns.

Verksamheten kan därmed i högre grad bedrivas och utvecklas utifrån den enskilda kommunens behov och förutsättningar. Ett väl utformat kostnadsutjämningssystem ska säkra att kommunernas strukturella och socioekonomiska situation utjämnas på ett adekvat sätt. Statens uppföljning kan koncentreras på kvalitet och resultat av verksamheten, snarare än på hur medlen används och på kostnaderna.

Klustrade bidrag

Till gruppen klustrade utvecklingsbidrag kan föras sådana befintliga statsbidrag som inrättats för att regeringen särskilt velat stimulera utveckling kopplad till en specifik skolform, verksamhet eller målgrupp. Beteckningen klustrade stimulansbidrag används här för att illustrera att det är fråga om att befintliga riktade statsbidrag inom en specifik skolform, verksamhet eller målgrupp, skulle kunna sammanföras till ett antal kluster eller grupper.

Inom respektive kluster ska en kommun kunna söka medel för att utveckla den berörda verksamheten utifrån lokala behov och förutsättningar i stället för utifrån ett detaljerat regelverk.

Riktade bidrag

Till gruppen riktade statsbidrag kan sådana befintliga bidrag föras som på grund av syfte och målgrupp bäst lämpar sig att även framgent vara just riktade, till exempel om syftet är väldigt specifikt och det riktar sig till ett fåtal kommuner eller fristående huvudmän.

Läs vidare

Vad är finansieringsprincipen?

Finansieringsprincipen innebär att när staten genom exempelvis ny lagstiftning ger kommunerna nya eller utökade uppgifter så ska kommunerna erhålla ekonomisk kompensation för det. Det sker genom att staten höjer de generella statsbidragen i det kommunala utjämningsystemet. På motsvarande sätt sänks bidragen om kommunernas ansvar för uppgifter tas bort.

Ett par exempel på förändringar inom skolans område som kommunerna kompenserats för på detta sätt är införandet av fler nationella prov och utökad undervisningstid i matematik i grundskolan. 

Det är kommunerna som avgör hur de ersätter skolorna för sådana utökade åtaganden. En del ger det ökade statsbidraget direkt till skolverksamheten genom att höja ersättningen eller pengen per elev. Men det kan också vara så att kommunen exempelvis året innan reformen har höjt pengen eller ersättningen till skolan och nu måste prioritera en annan verksamhet, till exempel förskolan. Det kan också vara så att det ökade statsbidraget används så att skolan slipper en besparing som andra verksamheter i kommunen, till exempel äldreomsorgen, måste göra.

Det är alltså inte så enkelt att en ökning av de generella statsbidragen som görs med anledning av en reform eller förändring i skolan alltid direkt ”syns” i den peng eller ersättning som skolor får från kommunen.

Resursfördelning

Hur fördelar kommunerna resurser till skolorna?

Det går det inte att ge något generellt svar på, för kommunerna gör olika. Hur resurser bäst fördelas är en komplex fråga och det finns ingen universalmodell för resursfördelning som fungerar överallt. Det konstateras i rapporter från både Skolverket och Skolinspektionen (”Kommunernas resursfördelning till grundskolor”, Skolverkets rapport 391 och ”Kommunernas resursfördelning och arbete mot segregationens negativa effekter i skolväsendet”, Skolverkets rapport 2014:01).

Att fördela resurser kräver många svåra avvägningar. Det gäller inte bara skolan utan även andra välfärdssektorer och oavsett om det är kommunerna, landstingen eller staten som ansvarar för resursfördelningen.

Oavsett vilken modell som används för att fördela resurser till skolorna så behöver den vara transparent och förutsägbar, så att varje skola vet vilka resurser som den har att röra sig med. Dessutom måste sättet att fördela pengar till skolorna accepteras och upplevas som rättvist. Det senare gäller inte minst om man tillämpar en så kallad socioekonomisk resursfördelning och styr pengar till skolorna efter deras elevsammansättning. Sättet att fördela pengar ska också främja en effektiv resursanvändning på skolorna, samtidigt som det är rektor som bedömer och avgör hur resurserna fördelas inom respektive skola.

När en kommun fördelar pengar till skolorna ska den tillämpa den så kallade likabehandlingsprincipen, som innebär att kommunala och fristående skolor ska ha lika villkor.

Vad är socioekonomisk resursfördelning?

Socioekonomisk resursfördelning innebär att kommunen fördelar pengar till skolorna utifrån deras elevsammansättning, till exempel vilken utbildningsnivå som elevernas föräldrar har och hur länge eleverna har bott i Sverige.

En sådan fördelningsmodell är inte lösningen på allt, men är motiverad att ha för en kommun om det finns påtagliga resultatskillnader mellan skolorna i kommunen och om det kan antas bero på att eleverna har olika socioekonomiska bakgrund på de olika skolorna.

Syftet är att skapa likvärdiga förutsättningar mellan skolorna. Det innebär att vissa skolor får mer pengar än andra. Omfördelningen kan vara olika stor beroende på hur stora skillnaderna mellan skolorna är.  I en skrift från SKL kan du läsa mer om socioekonomisk resursfördelning.

Det förekommer också att vissa skolor i en kommun får mer pengar av andra skäl än elevsammansättningen. Det kan till exempel handla om små skolor på landsbygden, som ofta är dyrare att driva än skolor i tätorter. Sådana strukturersättningar ska dock inte förväxlas med socioekonomisk resursfördelning.

Socioekonomisk resursfördelning till skolor

Var kan man jämföra hur stor skolpengen är i respektive kommun?

Ordet ”skolpeng” finns inte i skollagen, men är det begrepp som oftast används för att beteckna att det för varje elev följer med en viss ersättning från kommunen till den skola som eleven går på. Många kommuner har sådana pengsystem, med det förekommer också att små kommuner med bara ett fåtal skolor ger ett fast anslag till respektive skola.

Det finns ingen officiell statistik över hur stor skolpengen är i respektive kommun, utan den som vill veta det måste vända sig direkt till kommunerna. Man ska dock vara medveten om att det är vanskligt att jämföra skolpengen mellan kommuner, detta eftersom kommunerna har olika resursfördelningsmodeller. En del kommuner har olika belopp för olika årskurser eller stadier, medan andra kommuner har ett genomsnittligt belopp per skolform.

Andra skillnader kan vara att vissa kommuner lägger nästan alla pengar till skolorna i ett grundbelopp per elev, medan andra ger ett grundbelopp plus en extra ersättning baserad på socioekonomiska faktorer. Det senare innebär att skolor får olika mycket pengar beroende på deras elevsammansättning.

Beloppen kan också variera beroende på hur mycket av de totala resurserna som fördelas på annat sätt än genom pengen per elev. I en del kommuner får skolorna resurser i form av så kallade fria nyttigheter, det vill säga de har tillgång till en tjänst utan att behöva betala för den. Andra kommuner har med motsvarande resurs i grundbeloppet och sedan får skolorna betala när de använder tjänsten. Även när det gäller resurser till elever i omfattande behov av särskilt stöd kan det variera hur mycket som ingår i grundbeloppen och hur mycket som fördelas utifrån individuella bedömningar.

Informationsansvarig

  • Mona Fridell
    Ekonom
  • Eva-Lena Arefäll
    Utredare

Kontakt

Välkommen att skicka din fråga till SKL!

Gäller din fråga arbetsrätt eller kollektivavtal/förhandling?

SKL:s rådgivning riktar sig till personalchefer och förhandlingschefer i kommuner och regioner. Om din fråga är på uppdrag av dessa behöver du ange det.








Hjälpte informationen på sidan dig?

Tack för att du hjälper oss!

Sidfot