Så mycket kostar skolan

Svar på vanliga frågor om vad skolan kostar, hur den finansieras och hur resurserna fördelas.

Kostnader och vem som betalar

Vad kostar skolan totalt sett under ett år?

Enligt SCB:s statistik var kommunernas kostnader för skolan och annan pedagogisk verksamhet sammanlagt drygt 260 miljarder år 2016.

Av denna totalsumma avser grundskolan cirka 107 miljarder, förskolan 72 miljarder och gymnasieskolan knappt 40 miljarder.

Förskoleklassen för sexåringar kostade cirka 7 miljarder, fritidshem 17 miljarder och Komvux 4,5 miljarder.

Vem betalar vad?

Skolan bekostas till allra största delen av kommunerna. De får nästan 70 procent av sina intäkter från den kommunalskatt som invånarna betalar. Cirka 14 procent av kommunernas intäkter består av generella statsbidrag som räknas fram i det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Utöver generella statsbidrag finns det riktade statsbidrag som utgör ungefär 5 procent av de totala intäkter. 

Övriga intäkter består av bland annat avgifter, exempelvis den avgift som föräldrar betalar för att ha sina barn i förskola och fritidshem.

År 2017 administrerar Skolverket runt 70 olika riktade statsbidrag omfattande total cirka 15 miljarder kronor för olika ändamål i skolan och förskolan. De största bidragen är de för maxtaxa i förskola, karriärtjänster för lärare och höjda löner för särskilt skickliga lärare. Därtill kommer bidrag som kommunerna kan få från andra statliga myndigheter, exempelvis ersättningar från Migrationsverket för asylsökande barns skolgång.

Hur mycket av skolans pengar går till administration?

Det går det inte att svara på, eftersom det läggs olika innebörd i begreppet administration. Ibland inkluderas både skolskjuts och skolmat i begreppet, vilket är missvisande. Kommunerna har en lagstadgad skyldighet att erbjuda skolskjuts och skolmat.

Ibland beskrivs administrationen av skolan i termer av byråkrati, vilket även det är missvisande. Byråkrati är ett begrepp som används i svepande ordalag och i nedsättande syfte för att beteckna vad som uppfattas som onödig administration.  

Självklart ska onödig administration undvikas. Men det är inte det som den administrativa personalen på skolor och kommunernas förvaltningar ägnar sig åt. De utför sådant som kommuner är skyldiga enligt lag att göra. Utöver att vara huvudman för och alltså driva de kommunala skolorna är kommunerna ålagda enligt skollagen att sköta en rad andra uppgifter rörande skolan. Några exempel:

  • Genom upphandling eller på annat sätt se till att alla elever som har rätt till skolskjuts får det.
  • Varje kommun måste ha koll på att alla skolpliktiga barn går i skolan någonstans.
  • Varje kommun måste följa upp vad äldre tonåringar som inte går eller gått i gymnasiet gör.
  • Kommunen ansvarar också för att den har system och rutiner för att konkurrensneutralt och rättssäkert fördela och betala ut pengar till varje skola där det gå elever hemmahörande i kommunen. I och med det fria skolvalet kan eleverna vara spridda på många olika skolor både i och utanför kommunen, vilket medför ytterligare administration.
  • Med jämna mellanrum rapportera en rad uppgifter till statliga myndigheter såsom Skolverket och SCB.

Skillnader i kostnader

Får skolan allt mindre pengar?

Nej, det är en missuppfattning att det satsas mindre och mindre på välfärdstjänster som skola, vård och omsorg. I själva verket är det tvärtom, resurserna till välfärden ligger idag på högre nivåer än någonsin tidigare (”Välfärdstjänsternas utveckling 1980-2012. Ökande
resurser och växande behov”, SKL 2014).

Välfärdstjänsternas utveckling 1980–2012 – Ökande resurser och växande behov

Kommunerna lägger nästan hälften, cirka 43 procent, av sina pengar på de olika skolformerna och andra pedagogiska verksamheter. Den näst största utgiftsposten för kommunerna är äldreomsorgen, som kommunerna lägger cirka 20 procent av sina pengar på.

Det är sällan som alla som arbetar i eller ansvarar för en verksamhet är helt nöjda med de resurser som man har att röra sig med. Det faller sig ganska naturligt att verksamheter ofta önskar sig mer resurser än vad de har. Men den svenska välfärden finansieras med skattemedel och det måste alltid göras prioriteringar om hur de ska användas och fördelas.

Kommunerna och landstingen måste göra prioriteringar mellan de verksamheter som de ansvarar för, precis som staten måste göra prioriteringar mellan de verksamheter som den ansvarar för. Om det var staten som finansierade skolan hade den alltså varit tvungen att göra motsvarande prioriteringar mellan skolan och exempelvis socialförsärsäkringssystemet, försvaret samt universitet och högskola.

Ger mer pengar bättre resultat i skolan?

Det finns inget som tyder på att mer pengar till skolan per automatik leder till bättre resultat. Det visar bland annat de öppna jämförelser som SKL årligen tar fram för både grund- och gymnasieskolan. Kommuner med jämförelsevis höga kostnader kan ha förhållandevis låga resultat, och vice versa. Det talar för att det är hur pengarna används som avgör vilka resultat som eleverna når. Och att såväl kommuner och skolor som staten måste bidra till en samlad kunskap om hur de pengar som läggs på skolan används bäst.

För kommunernas del handlar det om att utveckla former för att följa upp hur resurserna används på skolorna och om kommunens sätt att fördela resurserna är effektivt. För skolor, både kommunala och fristående, handlar det om att ha ett systematiskt kvalitetsarbete där man utvärderar sina arbetssätt och förändrar dem efter vad som visar sig ge bäst resultat. För staten handlar det om att öka utbudet av praktiknära forskning om vad som är effektiva arbetssätt och metoder.

Varför kostar skolan olika mycket i olika kommuner?

Kommunerna ser olika ut när det gäller exempelvis geografiska förhållanden och befolkningsstruktur. Det gör att skolan kostar olika mycket i olika kommuner. Så var det även före det att kommunerna tog över finansieringsansvaret från staten i början av 1990-talet.

Exempelvis har glesbygdskommuner ofta högre kostnader än övriga kommuner. Det är kostsamt att driva små skolor i glesbygd, eftersom de oftast har stora lokaler i förhållande till antalet elever. Även personalkostnaderna blir höga per elev om antalet elever är lågt. Därtill kommer kostnaderna för att ordna skolskjuts för eleverna.

En annan förklaring till skillnader är att lokalkostnaderna varierar mellan olika delar av landet och tenderar att vara högre i storstadsområden. Vidare har en del kommuner svårare än andra anpassa sin skolverksamhet efter minskningar i antalet elever, som kan bero dels på demografiska förändringar och dels på att elever väljer att gå i andra skolor än kommunens egna. Svårigheter att anpassa kommunens egen skolverksamhet efter detta genererar ofta högre kostnader, åtminstone under en viss tid.

I debatten påstås ofta att eleverna når olika resultat för att kommunerna satsar olika mycket på skolan och att bara det är ett argument för att låta staten ta över hela finansieringsansvaret för skolan. Men spridningen i kostnader per elev i grundskolan mellan kommuner har inte ökat, utan tvärtom minskat något under perioden 1989-2011 (”Resurserna i skolan”, Statskontoret 2013:10).

Generella och riktade statsbidrag

Vad är skillnaden mellan generella och riktade statsbidrag?

De generella statsbidrag som kommunerna får är inte avsedda för någon specifik verksamhet utan är, liksom skatteintäkterna, föremål för politiska prioriteringar i respektive kommun. Inför varje år tar kommunen ställning till hur mycket av dessa pengar som tilldelas varje verksamhetsområde såsom skola, äldreomsorg, socialtjänst, kultur och fritid med mera.  

De riktade statsbidragen avser däremot att finansiera ett specifikt ändamål eller uppdrag och måste användas till det. Exempel på riktade statsbidrag som idag finns är karriärtjänster för lärare, personalförstärkningar inom elevhälsan och skolgång för så kallade papperslösa barn. Dessa och andra riktade statsbidrag inom skolans område ansöker kommunerna om hos Skolverket.

Varför tycker SKL att generella statsbidrag är bättre än riktade?

De senaste åren har det införts fler och fler riktade statsbidrag, inte minst inom skolans område. Det är visserligen positivt att skolan med det får mer resurser, men tidsbegränsade riktade satsningar kan också ha en negativ inverkan på resursanvändningen och skapa tids- och kostnadskrävande administration. Det kan till och med vara svårt för kommuner att hinna ta del av alla satsningar.

Vissa riktade statsbidrag har en konstruktion som kräver en medfinansiering från kommunens sida eller på andra sätt medför merkostnader, vilket även det kan göra det svårt för en del kommuner att ta del av satsningarna.

Det kan även vara så att de statligt initierade satsningar konkurrerar med kommunens egna satsningar eller prioriteringar och på så sätt passar dåligt in i tiden. Därför anser SKL att tillskott från staten till kommunerna helst ska ges i de generella statsbidragen. 

Vad är finansieringsprincipen?

Finansieringsprincipen innebär att när staten genom exempelvis ny lagstiftning ger kommunerna nya eller utökade uppgifter så ska kommunerna erhålla ekonomisk kompensation för det. Det sker genom att staten höjer de generella statsbidragen i det kommunala utjämningsystemet. På motsvarande sätt sänks bidragen om kommunernas ansvar för uppgifter tas bort.

Ett par exempel på förändringar inom skolans område som kommunerna kompenserats för på detta sätt är införandet av fler nationella prov och utökad undervisningstid i matematik i grundskolan. 

Det är kommunerna som avgör hur de ersätter skolorna för sådana utökade åtaganden. En del ger det ökade statsbidraget direkt till skolverksamheten genom att höja ersättningen eller pengen per elev. Men det kan också vara så att kommunen exempelvis året innan reformen har höjt pengen eller ersättningen till skolan och nu måste prioritera en annan verksamhet, till exempel förskolan. Det kan också vara så att det ökade statsbidraget används så att skolan slipper en besparing som andra verksamheter i kommunen, till exempel äldreomsorgen, måste göra.

Det är alltså inte så enkelt att en ökning av de generella statsbidragen som görs med anledning av en reform eller förändring i skolan alltid direkt ”syns” i den peng eller ersättning som skolor får från kommunen.

Så kan de riktade statsbidragen bli mer effektiva

De senaste åren har det införts allt fler riktade statsbidrag inom skolan och förskolan. Men tidsbegränsade bidrag som bara får användas till vissa åtgärder försvårar planeringen och styrningen av verksamheten.

SKL tycker

I den mån det finns riktade statsbidrag behöver de utformas så att de bättre bidrar till utveckling och ökad likvärdighet.

Förenkla och gör bidragen mer flexibla

SKL verkar för att statens ekonomiska stöd till kommuner, landsting och regioner ska utgöras av generella statsbidrag. I den mån det finns riktade statsbidrag, vilket det gör inom skolan och förskolan, behöver de utformas så att de bättre bidrar till utveckling och ökad likvärdighet. De behöver också bli enklare att söka och redovisa. Här är några förslag på åtgärder:

Avisera bidrag i god tid och anpassa införandet

Om det införs ett nytt statsbidrag behöver det anpassas efter budget- och planeringsprocessen i kommunerna. Det är bättre att skjuta upp införandet av ett bidrag än att de som kan söka bidraget måste forcera fram sina ansökningar. Det krävs tid att sätta sig in i vad ett bidrag innebär och för att planera de insatser som bidraget avser. Att bidrag införs med kort varsel ökar bara risken för att avstå från att söka eller att ansökningar inte blir adekvata. Vilket i sin tur leder till merarbete för både Skolverket och de sökande. I värsta fall innebär det att de pengar som avsatts för statsbidraget inte går åt.

Fördela bidrag mer efter behov

Både Riksrevisionen och Skolverket har i rapporter påtalat behovet av att fördela riktade statsbidrag mer efter behov än vad som sker idag. Även SKL anser att en sådan utveckling är nödvändig för att effektivisera bidragen. Att riktade statsbidrag differentieras utifrån förutsättningar och behov är också rimligt sett till att kommunerna enligt skollagen är skyldiga att fördela resurserna till skolväsendet på detta sätt. De många statsbidragen har dock olika syfte och konstruktion, och alla är inte lämpliga att fördela mer efter behov.

Resursfördelning

Hur fördelar kommunerna resurser till skolorna?

Det går det inte att ge något generellt svar på, för kommunerna gör olika. Hur resurser bäst fördelas är en komplex fråga och det finns ingen universalmodell för resursfördelning som fungerar överallt. Det konstateras i rapporter från både Skolverket och Skolinspektionen (”Kommunernas resursfördelning till grundskolor”, Skolverkets rapport 391 och ”Kommunernas resursfördelning och arbete mot segregationens negativa effekter i skolväsendet”, Skolverkets rapport 2014:01).

Att fördela resurser kräver många svåra avvägningar. Det gäller inte bara skolan utan även andra välfärdssektorer och oavsett om det är kommunerna, landstingen eller staten som ansvarar för resursfördelningen.

Oavsett vilken modell som används för att fördela resurser till skolorna så behöver den vara transparent och förutsägbar, så att varje skola vet vilka resurser som den har att röra sig med. Dessutom måste sättet att fördela pengar till skolorna accepteras och upplevas som rättvist. Det senare gäller inte minst om man tillämpar en så kallad socioekonomisk resursfördelning och styr pengar till skolorna efter deras elevsammansättning. Sättet att fördela pengar ska också främja en effektiv resursanvändning på skolorna, samtidigt som det är rektor som bedömer och avgör hur resurserna fördelas inom respektive skola.

När en kommun fördelar pengar till skolorna ska den tillämpa den så kallade likabehandlingsprincipen, som innebär att kommunala och fristående skolor ska ha lika villkor.

Vad är socioekonomisk resursfördelning?

Socioekonomisk resursfördelning innebär att kommunen fördelar pengar till skolorna utifrån deras elevsammansättning, till exempel vilken utbildningsnivå som elevernas föräldrar har och hur länge eleverna har bott i Sverige.

En sådan fördelningsmodell är inte lösningen på allt, men är motiverad att ha för en kommun om det finns påtagliga resultatskillnader mellan skolorna i kommunen och om det kan antas bero på att eleverna har olika socioekonomiska bakgrund på de olika skolorna.

Syftet är att skapa likvärdiga förutsättningar mellan skolorna. Det innebär att vissa skolor får mer pengar än andra. Omfördelningen kan vara olika stor beroende på hur stora skillnaderna mellan skolorna är.  I en skrift från SKL kan du läsa mer om socioekonomisk resursfördelning.

Det förekommer också att vissa skolor i en kommun får mer pengar av andra skäl än elevsammansättningen. Det kan till exempel handla om små skolor på landsbygden, som ofta är dyrare att driva än skolor i tätorter. Sådana strukturersättningar ska dock inte förväxlas med socioekonomisk resursfördelning.

Var kan man jämföra hur stor skolpengen är i respektive kommun?

Det finns ingen officiell statistik över hur stor skolpengen är i respektive kommun, utan den som vill veta det måste vända sig direkt till kommunerna.

Ordet ”skolpeng” finns inte i skollagen, men är det begrepp som oftast används för att beteckna att det för varje elev följer med en viss ersättning från kommunen till den skola som eleven går på. De flesta kommuner har sådana pengsystem, med det förekommer också att små kommuner med bara ett fåtal skolor ger ett fast anslag till respektive skola.

Man ska vara medveten om att det är vanskligt att jämföra skolpengen mellan kommuner, detta eftersom kommunerna har olika resursfördelningsmodeller. En del kommuner har olika belopp för olika årskurser, medan andra kommuner har ett genomsnittligt belopp per skolform.

Andra skillnader kan vara att vissa kommuner lägger nästan alla pengar till skolorna i ett grundbelopp per elev, medan andra ger ett grundbelopp plus en extra ersättning baserad på socioekonomiska faktorer.

Beloppen kan också variera beroende på hur mycket av de totala resurserna som fördelas på annat sätt än genom pengen per elev.

I vissa kommuner får skolorna resurser i form av så kallade fria nyttigheter, det vill säga de har tillgång till en tjänst utan att behöva betala för den. Andra kommuner har med motsvarande resurs i grundbeloppet och sedan får skolorna betala när de använder tjänsten. Även när det gäller resurser till elever i behov av särskilt stöd kan det variera hur mycket som ingår i grundbeloppen och hur mycket som fördelas utifrån individuella bedömningar.

Hjälpte informationen på sidan dig?


User information

Tack för att du hjälper oss!

Sidfot